建设用地使用权人是否有权将建设用地使用权质押

一、土地收益权不能质押

1、什么是质押

《担保法》第六十三条规定：“本法所称动产质押，是指债务人或者第三人将其动产移交债权人占有，将该动产作为债权的担保。债务人不履行债务时，债权人有权依照本法规定以该动产折价或者以拍卖、变卖该动产的价款优先受偿。”

《担保法》第八十一条规定：“权利质押除适用本节规定外，适用本章第一节的规定。”

从《担保法》的规定我们可以看出，所谓质押，其具有这样两个特征：一、权利人控制了质押物;二、权利人不能在控制质押物的同时就对质押物行使权利，该权利只有在债务到期不能清偿时才能行使。

2、土地收益权不能质押

(1)从理论上讲，土地收益权不能质押

①土地处分收益权不能质押

国有土地使用权处分收益是在权利人丧失对国有土地使用权的时候才能取得的收益，只有取得国有土地使用权处分权才有权获得该部分收益。这是因为在没有确定的继受者，无法以合同的形式约束继受者的情况下，继受者只会根据交易的原始形式，把对价给付处分权人。

所以，国有土地使用权处分收益权对贷款人来说属于不可控制的权利，此权利不符合法律规定的质押物的特征。

②土地经营使用收益权不能质押

以出租来看，租金的收取权属于既成的权利，贷款人可以直接获得该权利，以享受租金收益，谈不上质押;如贷款人对借款人收租权进行限制以待债务到期不能清偿时执行，就要收到土地出租期限的制约;如出租只是借款人对在储土地的一种可能的管理方式，则在没有确定出租地块前，更无法对收租权进行质押。

简单地说，已出租土地的租金收取权不适合质押，待出租土地的未来的收取租金权无法质押。

这里需要注意的是，租金的收取权质押，质押物是收取租金的权利而不是租金。另外，租金作为一种金钱形式，其本身是不可质押的。

以借款人自己使用来看，从法律和逻辑上讲更不存在质押的可能。

(2)从具体操作上来看，土地收益权不适合质押

①土地处分收益权不适合质押

在不能先期约束第三人的情况下，贷款人要想获得土地处分收益权质押担保则必须控制国有土地使用权的处分权，也就是说贷款人要掌握国有土地使用权的相关权利证书，但这样做的结果却是国有土地使用权的抵押或者说正好能达到国有土地使用权的抵押的结果。

也就是说，我们在操作上无法造成对国有土地使用权处分收益权质押的结果。

有的观点认为可以以政府批准或其他主管机关的某些形式来限制借款人对目标国有土地使用权的处分权，我们不怀疑政府甚或其他机关对国有土地使用权的权利，但以这种方式对其他交易双方的介入无疑于政府或其他机关行使了审判职责，并且事前达成审判结果。②土地经营使用收益权不适合质押

以收取租金权为例，贷款人如果直接享有该种收益权，那么这种方式并非抵押，而是用来抵充贷款，这无疑于要求借款人提前清偿债务。

根据我们的理解，勉强谈得上收租权质押的做法只能是，对已出租土地的收取租金的权利进行限制，在借款到期不能清偿时债权人得对该收租权进行处置。但从各地土地储备的实践来看，储备机构对在储土地的出租只是一种权宜之计，这就使对出租土地收租权质押丧失了可操作性。(3)从现有法律规定来看，土地收益权不能质押

①根据《担保法》的规定，土地收益权不能质押

《担保法》第七十五条规定：“下列权利可以质押：

(一)汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单;

(二)依法可以转让的股份、股票;

(三)依法可以转让的商标专用权，专利权、著作权中的财产权;

(四)依法可以质押的其他权利。”

对于(四)中的其他权利是否可以包含土地收益权，我们的观点是否定的。理由有：

a、我们认为本款规定只是为立法和司法提供方便，并不是给当事人的约定留下空间;

b、质押权是一种物权，而我国实行物权法定的法律原则。所谓物权法定，是指物权的种类和各种物权的内容由法律统一规定，不允许由当事人的意思自由创设。

②已有收益权质押方面的规定不适用于土地收益权质押

已有的收益权质押方面的规定有公路收费权质押和电网建设与改造工程电费收益权质押两种形式。(根据我们的分析，这两种方式的所谓“质押”其实并非担保法意义上的质押。所谓“质押”者，本质上是就既成权利对债权设定的一种担保，设定质押的权利必须是确定存在的、切实可行的。但在这两种形式的“质押”设定时，工程尚处建设阶段，收费权或收益权还处在不确定状态，显然有悖于质押的本质特征。我们分析国务院及其他有权机关之所以规定这两种方式能够“质押”，其实应归于担保这一法律行为的本源意义，即以可能的方式保障贷款人债权的实现。这种建设项目的收费权质押，实质上是根据建设项目的特点，由借款人向贷款人提供的一种借款条件。)但我们认为这两个方面的收益权质押规定对土地收益权质押不具有参照性。以公路收费权为例：

《国务院关于收费公路项目贷款担保有关问题的批复》规定了高速公路收费权质押的内容。但高速公路收费权质押有两个特点：a、用来质押的收费权是在建借款项目的收益权;b、由于项目尚未完工，该质押权只是对该具体项目收费权的一种期待权;c、该收费权是一种经营使用收益权。

而对土地储备借款来说，a、其是一种滚动经营模式，整个在储土地的数量在发生着不确定的变化，不是一定数额的借款用在确定地块的土地上，土地使用权本身也是在不断进进出出;b、对于土地储备机构经营使用的土地来说，其收益权是既成的，确定的;c、对于待处分土地来说，其收益是一种处分收益，而非经营使用收益。

简单地说，质押公路收费权是对固定、确定建设项目的权利，既是一种经营使用收益权，又是期待权。对土地收益权来说，不管是土地使用权处分收益权还是土地使用权经营使用收益权都和在建公路收费权具有本质的不同。所以，土地收益权和高速公路收费权没有可比性。

退一步说，即使土地收益权和高速公路收费权是完全类似的东西，根据物权法定原则，高速公路收益权质押的规定也不能由当事人任意扩大适用。

电网建设与改造工程电费收益权质押规定的不可参照性与此同。

二、建设用地使用权特征

建设用地使用权具有以下的特征：

第一，建设用地使用权是存在于国家所有的土地之上的物权。建设用地使用权的标的仅以土地为限;而且由于我国城市土地属于国家所有，农村和城郊土地，除法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。所以，建设用地使用权只能存在于国家所有的土地上，不包括集体所有的农村土地。我国《物权法》[2]151条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”可见，如果使用集体所有的土地进行建设(如兴办乡镇企业、村民建造住宅、村内建设公共设施)，则不属于《物权法》第12章所规定的建设用地使用权。

第二，建设用地使用权是以保存建筑物或其他构筑物为目的的权利。这里的建筑物或其他构筑物是指在土地上下建筑的房屋及其他设施，如桥梁、沟渠、铜像、纪念碑、地窑，建设用地使用权即以保存此等建筑物或构筑物为目的。

第三，建设用地使用权是使用国家所有的土地的权利。建设用地使用权虽以保存建筑物或其他构筑物为目的，但其主要内容在于使用国家所有的土地。因此，上述建筑物或其他构筑物的有无与建设用地使用权的存续无关。也就是说，有了地上的建筑物或其他构筑物后，固然可以设定建设用地使用权;没有地上建筑物或其他构筑物的存在，也无妨于建设用地使用权的设立;即使地上建筑物或其他构筑物灭失，建设用地使用权也不消灭，建设用地使用权人仍有依原来的使用目的而使用土地的权利。

由于人类文明的进步、科学与建筑技术的发展，土地的利用已不再限于地面，而是向空中和地下扩展，由平面而趋向立体化。在这种情况下，理论上有主张采纳空间权制度，以促进并规范对空间的有效利用。所谓空间权或称空间利用权，是指对地上或者地下空间依法进行利用，并排除他人干涉的权利。但是，在建设用地使用权制度中，建设用地使用权人对于土地的利用，并不以地面为限，而包括土地上下之空间。因而土地所有人亦可依据建设用地使用权制度，就地面上下空间的一定范围为他人设定建设用地使用权。建设用地使用权人也可以在自己的建设用地使用权之上设定次建设用地使用权。所以，建设用地使用权制度应当能够满足土地的立体化与多层次利用的需要。我国物权法规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。

第四，是他物权、用益物权、有期限物权、不完全物权、主物权、定限物权、不动产物权。