对颁发建设用地使用证的行为不服的可以适用复议前置吗

[当事人]原告李俊寿，男，生于1943年6月11日，汉族，农民，住山东省章丘市文祖镇黑峪村。被告山东省章丘市人民政府，住所地章丘市明水街道办事处汇泉路50号。第三人李寿阳，男，生于1968年12月25日，汉族，农民，住山东省章丘市文祖镇黑峪村。[基本案情]原告李俊寿与第三人李寿阳的爷爷将其住宅一分为二，分给原告和第三人的父亲李金修(已故)使用。1992年，被告章丘市人民政府为第三人李寿阳颁发章文集建(92)字第1120151号集体土地建设用地使用证。该土地证记载第三人的南邻为原告李俊寿，文祖镇黑峪村民委员会出具的权源证明记载，本宗土地系祖上继承权属合法，面积准确，权属界址与四邻无争议。1997年，原告在分得的宅基地上盖上了三间南屋，一间栏，并建有院墙。第三人的宅基地上有栏一间。原告建房后将大门朝北，经过第三人的宅基地向北通行，直通大街。2005年4月，第三人在原告的大门外挖地槽进行施工，原告认为侵犯其宅基地面积，进行阻拦，第三人提起民事诉讼，并向法庭提供章文集建(92)字第1120151号集体土地建设用地使用证，为此，原告于2005年6月13日向章丘市国土资源局申请处理其与第三人之间的宅基地使用权争议，并于同年9月28日提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告为第三人颁发的章文集建(92)字第1120151号集体土地使用证。[审理情况]原告诉称，原告的住宅北邻是空闲地，至今没有住宅。九二年，被告给第三人颁发了建设用地使用证，该证是被告在原告与第三人有争议期间，原告未签字的情况下，为第三人颁发，是违反法定程序的，请求法院予以撤销。被告辩称，被告为第三人颁发的建设用地使用证，事实清楚，适用法律准确，程序合法，应予以维持;同时根据《行政复议法》的相关规定，原告应先行复议，才能起诉，应驳回其诉讼请求。第三人述称，第三人所持有的土地使用证，颁发程序合法有效，原告所提到的与第三人存有争议，这与事实不符，请求驳回原告的诉讼请求。本案在审理过程中原告因故撤诉，本院认为原告的撤诉申请理由正当，依法裁定准予撤诉。[评析]本案虽然以原告的撤诉而告终，但是对于该案是否适用复议前置存在两种不同意见：一种意见认为，适用复议前置，理由是：《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其已经合法取得的土地、矿藏、水流、森林、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议”。据此，当事人应当先行复议，对复议不服的，才可以向人民法院提起诉讼。一种意见认为不适用复议前置，理由是：《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定仅限于确权行政裁决案件，颁证行为具有行政许可性质，本案的原告和第三人都已取得人民政府颁发的土地使用权证，对人民政府颁发的土地使用证不服，不适用复议前置的规定。笔者赞同第二种意见。最高人民法院法释[2003]5号《关于适用第三十条第一款有关问题的批复》：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外;对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚，行政强制措施等具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”从目前最高人民法院的批复和对批复的理解看，行政复议法第三十条规定的复议前置案件应当仅限于“行政机关确认土地……等自然资源所有权或者使用权的”案件，这里的“确认”是指当事人对自然资源的确权发生争议后，行政机关对争议的自然资源所有权或者使用权所作出的确权决定，也就是包括土地确权在内的所有确权行政裁决。而有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可行为，不应包括在行政确认范围之内。因为行政裁决与行政许可是两个不同的概念，所谓行政裁决，是指依法由行政机关依照法律授权，对当事人之间发生与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为，如关于土地的所有权、使用权的权属发生争议，依法请求土地管理机关给予裁处。所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项规定，对于有限自然资源的开发利用可以设定行政许可。在我国的法律框架下，土地等自然资源只有通过国家授予特定权利的方式才能对其进行开发、利用和保护。人民政府所颁发的土地使用权证书即是对相对人利用相关土地的一种许可行为。据此，行政机关颁发土地等自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。本案原告对被告为第三人颁发建设用地使用证的行为不服，要求撤销该证完全可以直接起诉，无须先行行政复议。