公益诉讼的原告主体资格

公益诉讼通常指国家、社会组织或公民个人以原告的诉讼主体资格，对侵犯社会公共利益的行为向法院起诉，通过法院依法审理，追究违法者的法律责任，回复社会公共利益的诉讼制度。根据诉讼主体的不同，可分为广义和狭义上的公益诉讼。广义上的公益诉讼包括所有维护公共利益的诉讼，狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼。诉讼主体问题是公益诉讼制度首要解决的核心问题。新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》涉及公益诉讼的规定仅一条，对提起民事公益诉讼的原告主体资格问题还有待进一步明确。一、我国公益诉讼原告主体资格的现状分析近年来，发生在我国的多起公共事件，如紫金矿业污染事件、康菲溢油事件以及三鹿奶粉等危害公共利益事件，不断刺痛着公众的神经，人们期盼着能有人或组织站出来，基于公益而提起诉讼。2013年1月1日开始实施的新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条明确规定我国公益诉讼的原告主体资格为法律规定的机关和有关组织，将公民个人排除在公益诉讼原告主体资格范围之外。公益诉讼较之私益诉讼更具复杂性，被告通常为具有较强经济实力的非公民主体，其实施的损害行为往往具有损害结果严重但又难以量化等特点，这就意味着原告须有一定经济实力和较高诉讼能力。本次立法关于公益诉讼的规定，是我国公益诉讼建立的初始阶段，对立法机关和司法实践都具有一定的挑战性。因此，有关公益诉讼原告主体资格的法律规定，既要借鉴域外经验，又要立足于我国的国情，力求使创设的制度能够有效发挥其社会治理作用。二、各国公益诉讼原告主体资格的设计及借鉴意义纵观各国有关公益诉讼的立法情况，不管是大陆法系国家还是英美法系国家，都建立了公益诉讼制度，规定了公益诉讼原告主体资格机制。大陆法系国家的公益诉讼制度是建立在罗马法的公共信托理论与诉讼信托理论基础上的。该理论认为公共财产的使用权由国家授予一定机关行使，若授权机关未行使好诉讼信托，则可由任何公民向法院提起诉讼，以保护信托财产。在法国、德国、日本等大陆法系国家,公益诉讼主要是由检察机关等国家机关提起,相应公益团体也可提起团体诉讼，但原则上不允许公民提起公益诉讼。如德国的《民事诉讼法》规定，检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼，还在《防止不正当竞争法》、《专利法》、《商标法》等经济法律中均规定了有关公益团体(如消费者保护团体，促进工商业利益团体等)可以提起团体诉讼。英美法系国家的公益诉讼的原告一般有检察官、公民、企业和各种公益团体。现代公益诉讼发展于美国,其公益诉讼的原告资格十分宽泛,从1863年美国国会通过的《反欺骗政府法》到之后实施的《谢尔曼反托拉斯法案》、《克莱顿法》以及环境保护法等,都规定了美国联邦和地方政府机关、社会团体及公民个人均可提起公益诉讼。而在英国，一般只有法务长官(检察长)可代表公众提起诉讼，以倡导公众利益，阻止公共性不正当行为，但也有例外。例如英国的《污染控制法》规定“对于公害，任何人都可提起诉讼”。可见，当今两大法系主要国家均对公益诉讼原告主体资格进行了规定，不仅有特定机关，还有社会团体与个人，不仅是直接利害关系人，还是非利害关系人，均可提起诉讼。只是在公益诉讼原告主体资格方面，英美法系国家比大陆法系国家规定的更加广泛。但总体来说，各国在立法过程中均顺应了社会发展的需要，将公益诉讼原告的主体资格不断扩大。各国公益诉讼制度中有关原告主体资格的规定值得借鉴。三、我国公益诉讼原告主体资格的完善基于我国当前公益诉讼制度原告主体资格的现状以及在借鉴各国成熟经验基础上，笔者拟对完善我国公益诉讼制度原告主体资格提出以下建议:首先，在立法上应进一步明确法律规定的机关和有关组织。新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条中所表述的“法律规定的机关和有关组织”仅指现行法律直接、明确规定可以就某一领域提起公益诉讼的机关或组织。而目前我国只在海洋环境保护法中明确规定海洋行政主管部门可就海洋环境污染事件提起公益诉讼。法律并未明确规定相关社会团体和组织特别是检察机关是否具有提起公益诉讼的资格。而检察机关具有监察权，拥有专业的人员、设备和雄厚的人、财、物支持，检察机关作为原告与通常具有较强实力、拥有强大财力和社会关系资源的被告对簿公堂，具有个人无可比拟的优势，因此检察机关更适于以公益代表的身份提起公益诉讼。其次，立法应支持、鼓励和引导公民个人参与公益诉讼。从法理上来看，我国宪法第二条的规定赋予了公民个人公益诉讼主体资格。保护公共利益实质上是公民个人作为社会整体的一分子参加社会管理的责任和义务，承认公民对公共事务的诉讼权利，是人民主权宪法原则在民事诉讼领域的具体体现。从世界各国的立法例来看，大多数国家在环境、食品安全、反垄断、牵涉国家利益的诉讼中也赋予公民公益诉讼主体资格。而对公众普遍担心的滥诉行为可通过设置前置程序，提高有关公民起诉的条件、设置行政处罚的前置程序及对滥诉行为规定相应法律责任来加以解决。从长远来看，赋予公民提起公益诉讼的资格，建立我国的公民公益诉讼机制是必要的。现阶段立法增加公益诉讼的目的在于解决公益诉讼诉告无门的问题，而非公益诉讼案件太多。赋予公民以公益诉权可以有效补充公共执法所存在的不足，可对公共执法状况进行监督，最大限度保障社会公共利益。总之，在我国建立以公民个人、社会团体、有关行政机关和检察机关为民事公益诉讼主体的多元诉讼主体模式，能有效解决民事公益诉讼主体不明确的困境，更好的实现维护社会公共利益的目的。公益诉讼较之私益诉讼更具复杂性，被告通常为具有较强经济实力的非公民主体，其实施的损害行为往往具有损害结果严重但又难以量化等特点，这就意味着原告须有一定经济实力和较高诉讼能力。