行政机关的内部指导文件有没有可诉性？

行政机关的内部指导文件能不能起诉?对这类案件的起诉是不是属于法院的受案范围?董国女律师通过案例来跟大家探讨这类问题，下面我们先来看一下案例：

安徽某建设监理公司与湖北某市行政主体有关行政批复的案件。具体案情是这样的：2014年9月，市某天然气公司管道工程外包方湖北某管道工程公司施工人员在实施天然气管道入口安装的过程之中，发生了事故，根据《安全生产法》以及《生产安全事故报告和调查处理条例》，市行政主体批准成立了由该市公安、监察、质监局等单位参加的天然气事故调查组，经过调查作出调查报告。

调查报告内容涉及到对某建设监理公司的责任认定以及处理建议，即认定该公司在施工现场存在安全监管的缺失，对事故的发生负有责任，建议市安监部门对该公司予以行政处罚。市主管部门对上述调查报告以62号文进行了批复，同意了调查组的调查意见以及责任的分析和处理意见。于是，在2014年的12月，市安监部门根据62号批复，对该建设监理公司进行了行政处罚。

之后，该建设监理公司对行政处罚提起了复议。在复议过程中发现了本案所涉及的62号批复，即对调查报告的批复。之后，向法院对批复提起了相关的诉讼，在审理过程之中，一审法院认为，市主管部门于2014年10月作出的62号批复是上下级机关之间的内部行政指导性公文，没有向某建设监理公司直接送达，属于内部文件，不具有强制效力，因此，认为本案不属于法院的受案范围，驳回了该公司关于62号文的起诉。

湖北省高院同意了一审法院62号文属于行政机关上下级之间的内部指导行为，没有向某建设监理公司送达不具有强制执行力的这种意见。根据最高院关于执行行政诉讼法若干问题的解释，依然认为不属于行政诉讼的受案范围，维持了一审的裁定。该建设监理公司不服，又对本案提起了再审，在再审过程中，提出62号批复所批准的调查报告关于责任的部分就是行政处罚决定，关于责任的部分，依据的是62号批复，这个行政处罚并没有对责任认定这方面独立进行相关的责任认定，所以认为对其权益产生实际影响。

最高院对一、二审法庭查明的事实进行了认定，但是有提出这样一个观点：判断这种内部行政行为是否可诉，根本上取决于是对相对人，对个人、法人和其他组织的权利义务是否产生实际影响，即使是一个内部的行为，如果这个行为它具有了外化的效力，它虽然没有直接送达，但是相关的规定对行政相对人的合法的权利义务产生一定的影响，产生了不利的影响，在这种情况下，即使这种行政行为是内部的，也进行了外化，也可以进行诉讼。

众所周知，很多行政行为虽然主管部门作出的，但是不属于法院的受案范围。行政行为到底是不是法院的受案范围主要是由具体行政行为的四大要素决定的，但是从目前来讲，属不属于法院受案范围主要的考虑的是对行政相对人的实际的权利义务有没有造成影响，有没有权利义务上的利害关系。这是众多案件不予受理的一个重要的参考依据。

具体行政行为有四个要素：

1、主体要素，行政机关实施的行为;

2、成立要素，行使行政权力所为的单方行为;

3、对象要素，对特定的公民、法人或者其他组织作出的;

4、内容要素，作出有关特定公民、法人或者其他组织的权利义务的行为。

本案当中，一审中级法院和二审省院都认为本案不属于法院受案范围，但是最高院撤销了一二审作出的文书，认为属于法院受案范围，主要的理由是这样的：判断上级行政机关作出的批复是否可诉，根本上取决于是否直接对个人、法人或其他组织的权利义务产生实际的影响。